论农村土地承包经营权存在的主要问题及对策

　　[内容摘要] 农村土地承包经营权制度对于保护广大农民的根本利益和维护农村社会稳定有着非常重要和积极的意义。新农村建设、土地征收和大量农民工返乡，致农村集体土地增值，要求重新承包土地和权属争议纠纷案件渐渐增多，且矛盾十分尖锐，涉及土地承包纠纷的案件，存在法院难审理、难处理、不处理等问题，难让当事人息诉服判。如何切真实际地解决土地承包经营权纠纷，保障农民的土地承包经营权落到实处，至关重要。

　　关键字 农村土地承包经营权 确权纠纷 裁判现状 建议

　　一、我国农村土地承包经营权的设立

　　为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。

　　二、土地承包经营权证问题百出

　　农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。 农村土地承包经营权证只限承包方使用。可见，农村土地承包经营权证是农村土地承包经营权的物质载体，它为农村土地承包经营权的确定、保护以及变动提供法律凭据，其重要的法律意义在于：由公权力对农村土地承包状况进行行政确认以保护承包人的合法权益，并使农村土地承包经营权产生公示公信的法律效力，以权利公示的法律效应保障交易安全和善意第三人的利益。但是由于历史的局限性,导致我国在签订土地承包合同、颁发土地承包经营权证上问题百出,比如：在1994年农村第一轮土地承包中，由于制度的不完善及第一次操作没有经验等，少数乡村干部对承包政策操作不规范，落实不到位，村民之间，集体与个人之间土地遗留问题关系错综复杂，权属信息不明确，致使大部分土地承包都没有签订书面承包合同,部分《农村土地承包经营权证》没有及时分发到户，出现“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等现象，在1998年农村二轮土地承包中，本来第一轮承包就已经遗留很多问题，由于第二轮承包有些地块没有进行重新分包，有些地块有进行重新分包，原来参加一轮承包的干部进行人事变动，二轮没有参加等等新的问题出现后，土地承包经营权证又出现漏补充登记、漏发证，证档不服等问题，至此土地承包经营权证问题百出，过去由于土地不值钱，且农民都有在种地，自家种着自家地，所以没有人在意土地承包经营权证问题，政府部门更无暇顾及，因此无人过问，二十年过去了，大部分农民不种土地了,土地已经分不清是谁家的了，再加上土地值钱了，国家征地越来越多了，补偿的数额也越来越大了，农民想起了自己的权益了，但同时争议产生了，而且问题已变成历史遗留问题了。上述问题如何解决成为了现在处理的一大难题。

　　三、我国农村土地承包经营权纠纷的裁判现状

　　笔者最近接触了几个土地承包经营权纠纷的案例，在这些案例中，出现土地承包经营权纠纷的理由千奇百怪，法院的裁判理由更是花样百出，但从法院的判决结果可以看出现行土地承包经营权纠纷中，法院的处理态度就是“不处理”， 另笔者也通过最高人民法院裁判文书网中查询了关于土地承包经营权纠纷的相关案例，无论是我省的裁判乃至全国的处理思路都是“不处理”，笔者认为土地承包经营权纠纷如何解决成为了司法判决的一大难题。

　　案例1：肖某于1994年土地承包时分得山垅田A地块2亩，县政府因工作失误未向其颁发土地承包经营权证，2012年因土地被征收与赵某发生争议，遂向仲裁委提起确认土地承包经营权仲裁案，仲裁委做出仲裁裁决肖某是山垅田A地块土地承包经营权人，享有土地承包经营权，赵某不服向人民法院提起诉讼。

　　法院裁判：人民法院认为仲裁委应解决的是一方已先行实际取得承包经营权后发生在平等主体之间的争议,本案肖某没有与发包方签订承包合同，也没有办理土地承包经营权证，应根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款以及《土地管理法》第十六条之规定，由人民政府负责处理，处理不服可通过行政诉讼途径解决，因此驳回赵某的诉讼。

　　法律规定：

　　1.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”;《土地管理法》第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

　　2. 我国《农村土地承包法》第51规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”;第52条“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”;《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第4条“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”;第48条“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”

　　3.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条 当事人在收到农村土地承包仲裁委员会作出的裁决书之日起三十日内，向人民法院提起诉讼，请求撤销仲裁裁决的，人民法院应当告知当事人就原纠纷提起诉讼;《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十七条规定：“劳动争议仲裁委员会作出仲裁裁决后，当事人对裁决中的部分事项不服，依法向人民法院起诉的，劳动争议仲裁裁决不发生法律效力。”《最高人民法院关于审理劳动争议案件诉讼当事人问题的批复》(1988年10月19日法经复〔1988〕50号)规定：“劳动争议当事人不服劳动争议仲裁委员会的仲裁决定，向人民法院起诉，争议双方仍然是企业与职工。双方当事人在适用法律上和诉讼地位上是平等的。此类案件不是行政案件。人民法院在审理时，应以双方为诉讼当事人，不应把劳动争议仲裁委员会列为被告或第三人。”

　　笔者认为：

　　农村土地争议仲裁委员会是人民政府办公室依法设立的，其处理土地承包经营权纠纷是履行政府职责，因此本案应视为已经人民政府处理，法院不能以《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款以及《土地管理法》第十六条理由驳回原告的起诉,另根据特别法优于普通法,新法优于旧法的原则,根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,本案属于法院的受理范围,应当予以受理。

　　当事人不服农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会裁决的，根据规定由当事人依法向人民法院提起诉讼，虽然我国还没有如何提起诉讼的具体规定，但现行法规对不服相关调解仲裁裁决的救济途径规定的较为明确、具有较强可操作性的是有关劳动争议调解仲裁的规定，且根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条规定可以看出我国法院的处理规则应与劳动争议的处理规则基本一致,因此对仲裁裁决不服的案件受理应参照劳动争议案件的裁判规则处理：即原农村土地承包经营纠纷的当事人作为民事诉讼的当事人双方，而非通过行政诉讼途径解决。

　　案例二：刘某于1994年土地一轮承包时分得耕地若干亩,并取得土地承包经营权证，1998年二轮土地承包时,刘某多分了山垅田B水田7亩,并在土地承包经营权证上进行了补充登记,但仅登记名字,未登记面积.但是政府工作人员忘记在土地承包档案里进行补充登记，即刘某手上持有的土地承包经营权证上记载B水田，但是政府部门关于刘某的登记簿里没有记载B水田，2012年因土地被征收与赵某发生争议，遂向仲裁委提起确认土地承包经营权仲裁案，仲裁委做出仲裁裁决肖某是B水田土地承包经营权人，享有土地承包经营权，承包面积为3亩,赵某不服向人民法院提起诉讼,要求确认土地承包面积为7亩。

　　法院裁判：户主为刘某的《福建省农村集体土地承包经营权证》中承包土地地块虽有记载本案诉争的B水田，但在土地承包档案底册中却没有记载，存在证档不一致情形，根据物权法第十七条规定，本案诉争土地承包经营权无法确认。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定,本案刘某是否取得诉争土地承包经营权，不属于人民法院受理民事诉讼范围，其应当向有关行政主管部门申请解决，裁定驳回原告的起诉。

　　法律规定：

　　1.《物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致;记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”;《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。

　　2. 福建省高院《关于审理实际农村土地承包纠纷案件疑难问题的解答》1、问：如何理解解释第一条第二款、第三款的规定?答：解释第一条第二款规定的集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，是指集体经济组织成员因没有取得土地承包经营权而起诉要求取得该权利。对此类纠纷，应由有关行政主管部门处理，人民法院不宜将其作为民事案件受理。

　　3.《农村土地承包法》第23条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定 ：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第四条规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”

　　笔者认为：

　　根据福建省高院《关于审理实际农村土地承包纠纷案件疑难问题的解答》,可以看出如果上诉人主张的依据是其作为村民却未实际享受到土地承包经营权，该事实的认定因涉及农村公共事务管理，由此衍生的其与村集体经济组织之间的纠纷应由有关行政主管部门进行处理，不属于人民法院民事受案范围。但是本案纠纷并非如此，本案赵某已取得土地承包经营权证，本案的争议是上诉人依法取得土地承包经营权后，对承包面积是3亩和7亩产生争议。因此本案不适用解释第一条第二款规定。

　　关于证档不一致问题，法院应当进行实体审理,根据证据分析导致档案不一致的原因,及能否通过现有的证据确认土地承包经营权人及承包面积,最终做出实体判决，而事实上本案诉争土地承包经营权并非无法确认：1. 根据《物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致;记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”，原告如果有证据证明不动产登记簿登记确有错误，应以农户持有的土地承包经营权证原件为审理依据,另外根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，出现证档不服的原因在于政府部门,不在于农民,责任不应由百姓承担。

　　四、如何将农村土地承包经营权益落到实处

　　1.(政府解决)在建立健全土地承包经营权登记簿的基础上，由政府部门适时开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，并及时变更或者补换发土地承包经营权证书，对农户土地经营权证错误信息，都据实认真纠正，重新予以勘察、登记，先从源头解决土地承包经营权纠纷。另随着互联网+的发展及普遍适用，为了方便日后的查询和登记工作，建议采用“互联网台账登记管理”方式，既保证信息的完整又方便老百姓的查询。

　　2.(仲裁委解决)完善矛盾调处机制，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。以事实为依据、以法律为准绳、坚持尊重历史、注重现实，实地勘察和调查土地承包经营权纠纷,确保从实际角度解决老百姓的土地承包经营权疑难问题。

　　3.(司法诉讼)提高司法诉讼，只要当事人的诉讼有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实理由，法院就应当予以受理。受理后，应具体问题具体分析,并就特别问题的处理，可以及时向上级法院请示汇报，或者参照《中华人民共和国农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的相关规定进行处理，确保农民土地承包经营权有法可依。

　　4.(完善法律)各立法机关应对土地承包经营权相关法律法规进行统一,出现不同规定的应当及时出具意见或统一立法,有遗漏之处能及时弥补不足,避免立法冲突及无法可依的问题出现。当然由于我国农村土地承包经营权纠纷现象比较多、比较复杂，建议可以通过先制定地方性法规来规范实施，等到时机成熟后再通过立法等方式进一步规范实施。

　　5.(提升自我)由乡镇人民政府或村民委员会组织各地村民对物权法、土地管理法、农村土地承包法等进行普法宣传，增强农民对农村土地承包的全面认知， 提高农民对农村土地承包经营的重视程度，自己先保护好自己的合法权益。

　　五、总结

　　农村土地承包事关千家万户和广大农民的切身利益，他们渴望在他们心中至高无上的法律能及时给他们一个公正的说法。因此审理涉及农村土地承包经营权纠纷的案件也倍感责任重大。在这些纠纷的背后交织着各种利益冲突和传统观念与现代文明的碰撞，因此，在审判实践中理性思考有关土地承包纠纷问题，认真总结这类案件的审判经验，对于维护农民根本利益、稳定农村社区、构建和谐社会具有重要意义。

　　注释和参考文献：

　　注释1 仁添才 《浅谈对不服农村土地承包经营纠纷仲裁委员会裁决起诉的处理》2003年