姜××诉××县公安交警大队撤销交通事故责任认定行政诉讼案

2004年5月30日上午9时至10时之间，原告姜××之子李×峰无证驾驶无牌二轮摩托车，由南向北行使至定魏线115KM处时，与同方向行使的杨××无证驾驶的农用三轮车和相向行使的佟××驾驶的农五轮发生交通事故，造成摩托车和农五轮损坏，李×峰及乘坐摩托车的李×红重伤，经抢救无效死亡。

××县公安交警大队经勘查现场、调查了解，认定事故成因为李×峰违章超车，与同向行使的杨××无证驾驶的农用三轮车相挂，并与佟××驾驶的农五轮相撞。认定李×峰违反《交通安全法》第8条、第19条、第51条、违反《交通安全法实施条例》第47条之规定，应负事故主要责任；杨××违反《交通安全法》第19条之规定，应负事故次要责任；佟××违反《交通安全法》第70条之规定，应负事故次要责任。

在事故中双双毙命的李×峰与乘坐摩托车的李×红系新婚不久的夫妇，李×红怀有两个多月的身孕；李×峰的父亲在2004年春节后同样因为交通事故被撞成重伤，经抢救虽保住性命，却成为植物人，依靠药物和静脉注射葡萄糖维持生命，且肇事方没有赔偿能力；李×峰有一弟弟和先天双目失明的妹妹，均未成年。李×峰的母亲姜××，是一个很普通的农村妇女，有着善良、勤劳、勤俭持家的优良本性，却怎承受得了这样的连续打击。在好心的乡亲的帮助下，姜××化悲痛为力量，坚韧、勇敢的站立起来，为讨还一个公正的说法，以××县公安交警大队认定事故成因及责任错误为由，提起行政诉讼。

这是本律师承办的案子中比较沉重的一件，有三个方面的原因：一是来自于委托人的特殊情况，上面已略有提及；二是来自于司法实践的现状，事故当事人对交通事故处理部门的事故责任认定不服，以交通事故处理部门为被告提起行政诉讼并被法院支持，在河北尚没有先例。三是刚刚实施《道路交通安全法》明确规定交通事故处理部门的《事故认定书》是处理交通事故的证据；因此在理论上认为，事故认定行为不是可诉的行政行为。但这个案子不可以不办，也不可以办不好，只有迎难而上。

经多方了解案情，调查取证，研究相关的法律法规及立法精神、法学理论等，本律师向法院提交了对案件事实和法律规定进行详尽论证的长达十五页的代理意见。法院判决全部采纳了本律师的意见，撤销被告的具体行政行为，并责令其在六十日内重新作出。被告及作为本案第三人的事故对方均未提起上诉。这里需要说明的是，根据《行政诉讼法》及实施意见的有关规定，行政机关的具体行政行为被法院判决撤销后，不得依据基本相同的事实作出基本相同的新的具体行政行为。

该案的承办结果是比较圆满的，但在之后可查司法案例中，并无其他相同案件被法院受理或支持。

代  理  词

尊敬的审判长、审判员：

河北××律师事务所依法接受本案原告姜××的委托，指派本律师担任其诉讼代理人，参与今天的庭审，结合相关法律规定，本律师认为交通事故认定行为是可诉的具体行政行为，该具体行政行为认定事实和适用法律错误，应当予以撤消。代理意见如下：

第一部分，被告的交通事故认定行为能否被提起行政诉讼是本案最重要的争议焦点问题。下面进行具体分析：

第一节、交通事故认定行为的行政法学分析

司法审判到底应当以何种姿态对待交通事故认定行为，本律师首先从行政法学的角度出发，对公安交警部门的行政法主体资格、法律责任能力以及交通事故认定行为的行政法属性进行说明。

1、公安交警部门的行政法律地位考察 

公安交警部门的行为是否具有行政可诉性，首先应当明确其作为行政主体是否适格。

行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义行使行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。行政主体是行政法律关系必须的当事人，这是行政法律关系主体的恒定性，也是行政法律关系最重要的特征之一。行政机关的权利和义务即为职权和职责，不能放弃，不能让与。行政机关随意处置职权意味着渎职，将受到法律的追究。

公安交警部门对交通事故处理过程中的一系列活动，刚好体现为其所享有的行政职权与职责而为的行政管理活动，其他任何组织和个人无权行使这方面的职权；公安交警部门本身也不能怠于行使这方面的职责，否则，就是渎职。公安交警部门行使交通事故处理的一系列职权活动均以其自己的名义实施，而不是以其主管机关、上级机关、其他机关或者个人的名义实施。

根据《交通安全法》和《交通事故处理程序规定》，处理道路交通事故由公安交警部门负责。交通事故的现场处理、责任认定、暂扣车辆、吊扣吊销驾驶证、伤残评定等职权均赋予了公安交警部门。由此可见，公安交警部门具有与其行政职权相适应而实施行政活动的名义和能力。

2、公安交警部门的行政法律责任分析

行政法律责任，是指行政法律主体违反行政法律法规而依法所应承担的法律后果。行政法律责任是法律责任的一种，他与民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任构成现代法律责任的整体。

行政主体承担行政法律责任是以其所拥有的行政职权与行政职责为基础和范围的，当其违反了法律规范对职权与职责实施的要求，就应当承担相应的法律后果。《行政复议法》、《行政诉讼法》及《最高人民法院关于<执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》、《国家赔偿法》 以及单行法律、法规对依照法律、法规的授权以自己的名义实施行政活动的组织，都规定由其自己独立承担相应的法律责任。也就是说这类组织实施法律、法规授予的职权的活动中，作为相对人的公民、法人和其他组织认为侵犯其合法权益时，该组织可以成为行政诉讼和行政赔偿的被告。

公安交警部门拥有法律法规规定的职权与职责，具备适格的行政主体资格，也就拥有了独立承担行政法律责任的能力；从行政复议和行政诉讼以及行政赔偿法律的规定看，公安交警部门作为适格的行政主体，可以也应当承担相应的行政法律责任。

3、交通事故认定行为的法律性质分析

交通事故认定行为是否具有行政可诉性，从行政法学考察的一个重点是——认定行为是否为行政行为。

行政行为是与行政主体所享有的行政权能密不可分的与行政相对人有关的法律行为。并普遍提炼出行政行为具有服务性、从属法律性、单方性、强制性和无偿性的特征。公安交警部门进行交通管理的一系列行为，包括对交通事故进行认定的行为，来源于法律、行政法规和部门规章的授权，公安交警部门拥有这方面的行政权能，其他组织和个人不具有这样的行政权能。公安交警部门在实际运用该行政权能的过程中，从职权的角度讲，其行为具有单方性、强制性和无偿性的特征；从职责方面看，其行为具有服务性和从属法律性，即不能让与他人或者怠于行使，同时要求其行为必须全面服从法律，接受法律的约束。

再用行政行为的构成要件衡量。行政行为的构成要件体现为行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在共四个方面。就交通事故认定行为而言，应当说行政行为的四个构成要件均具备，符合行政行为概念的特征，应当定位为行政行为。

第二节、交通事故认定行为属性是行政确认行为。

被告称交通事故认定书“属于证据，而不是公安交通管理机关的具体行政行为”，这一观点曲解了法律的规定。我们不能因为交通事故认定书在由此引发的刑事诉讼、民事诉讼、行政处罚中起证据作用，就说交通事故认定行为只是证据。根据《交通安全法》第七十三条的规定，交通事故认定行为是根据事故现场的勘验、检查、调查、鉴定、确认事故的事实、成因、和当事人的责任、制作交通事故认定书等连续的、动态的行政确认行为。在《交通安全法》颁布之前，或许对交通事故责任认定行为的性质还存在争议，《交通安全法》明确规定交通事故认定行为是公安交警部门对交通事故作出的连续的、动态的、具体的行政确认行为，其性质已经定而无异了。交通事故认定书只是上述具体行政行为的最终、静止的结论的载体，它反映并体现行政确认行为，但不等同行政确认行为。在处理交通事故的刑事诉讼、民事诉讼、行政处罚程序中作为证据使用的是交通事故认定书，而不是公安交警部门的交通事故认定行为。我们不能将认定书和认定行为混同，更不能在诉讼中偷换概念。也正因为交通事故认定书会在以后的处理事故的程序中作为证据使用，才与原告有利害关系；原告所诉的、请求法院撤销的是被告的具体的行政确认行为，而非其静止的结论载体。如被告的具体的行政确认行为被撤销，其认定书就不再具有法律效力，也就不能再作为证据使用了。

就“证据”与“具体行政行为”的关系，在房产纠纷案件中有最明显的体现，房产证在民事诉讼中只是证据的一种，但如果该房产证有瑕疵，应由当事人另行提起行政诉讼，请求撤销房管部门颁发该房产证的具体行政行为。被告的“既然是证据，就不能进行行政诉讼”的理由是不能成立的。

还有的人认为，交通事故认定是一种技术鉴定。不容否认，交通事故责任认定包含鉴定的因素，与某些技术鉴定也有相似之处，但它是包括鉴定在内的又远远大于鉴定范畴连续、动态的行政确认行为，其性质与技术鉴定在行政法学与行政诉讼领域里存在本质区别。理由就在于交通事故认定具有极强的职权性和法律性。交通事故责任认定是公安交警部门依据法律法规的直接规定而为的职权行为，其他个人和组织即使有这个能力，也无权行使该行为；公安交警部门进行交通事故认定的依据是法规和规章的规定，也即其行为的过程和结果都是执行法律。而技术鉴定行为的主体应当以其是否具备相应的专门技术和资质为前提，技术鉴定的依据应当是法律之外的专门技术。公安交警部门是根据法律的授权并应用法律对交通事故进行认定，这不是技术鉴定解决的问题。

第三节、交通事故认定行为属于具体行政行为

我们将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，因为行政诉讼法将具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围，并授权人民法院对具体行政行为予以司法审查。

抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为。具体行政行为，是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为，是行政主体为实现行政管理目标和任务，以职权或应行政相对人申请所实施的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。包括作为或者不作为行为。交通事故认定行为，恰好是作为行政主体的公安交警部门依照交通管理法律、法规和规章的规定，实现其行政管理任务的行为，其行为是依职权而为的行为，其行为的结果必然对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，而且其法律效果影响面比较广泛，包括刑事责任的影响、民事责任的影响和行政责任的影响。由此可见，交通事故认定行为具备具体行政行为的特征，符合具体行政行为的构成要件，完全是一种具体行政行为。

交通事故认定本身并没有为交通事故的当事人直接设定权利和义务，但它确认的是法律事实和当事人责任，对当事人此后的实体权利和义务产生影响。它是国家行政机关在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人、或其他组织的权利义务的单方行为。

根据《中国人民共和国行政诉讼法》和有关司法解释的规定，具体行政行为必须同时具备以下五个构成要件：

1、作出的主体必须是行政主体。

《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《交通安全法》）第五条规定：县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。 《交通事故处理程序规定》第六条规定：县级以上公安机关交通管理部门负责处理所管辖的区域或者道路内发生的交通事故。因此，公安交警部门作为公安机关的内部机构，根据行政法规和公安部门规章的授权就取得了依法处理交通事故的行政执法主体资格。

2、必须是在行政管理活动中行使行政职权的行为。

行政职权是指行政主体在行政管理活动中处理国家行政事务的职责权力，它应同时具备以下四个条件：（1）行为人必须是行政主体的工作人员；（2）行为必须是以行政主体的名义实施的；（3）实施的行政行为必须是由行政主体授予其行使该项行政职权的行为；（4）实施的行为产生一定的法律后果。交通事故认定行为是公安机关的交通警察在以公安交警部门的名义实施，且对道路交通事故责任的当事人产生一定法律后果的行为。因此是行政管理活动中行使职权的行为。

3、必须针对特定的人、特定的具体事项。这里所讲的特定的人可以是公民、法人或者其他组织。之所以这样规定是为了区别于抽象行为。从交通事故认定作出的对象看，都是以特定的公民、法人或者其他组织为对象，是对某一次道路交通事故所做出的认定。因此，它不是抽象行为，它符合具体行政行为的这一构成要件。

4、必须是单方的行政行为。所谓单方的行政行为是指行政主体仅依自己一方的意思表示，无须征求另一方同意就可以作出，产生一定法律后果的行为。交通事故认定是交警部门接到报案后，根据现场勘验，收集证物、书证及其他证据材料，综合分析案件情况后，无须与交通事故的当事人协商，即可作出的一种行政行为。

5、必须确定公民、法人或者其他组织的权利义务关系。交通事故认定书一经作出并送达当事人，即对当事人的权利义务产生影响。首先公安交警部门对交通事故进行调解，是以交通事故认定书为基础，对赔偿数额作出调解。在提起民事诉讼时，交通事故认定书是效力最高的证据。在刑事诉讼案件中，法官同样是依交通事故认定书为根据，作出有罪或无罪、轻罪或重罪的判决。上述程序均由于交通事故认定书的存在而对当事人的权利义务产生了重大影响。

综上，不难得出公安交警部门的交通事故认定行为是具体行政行为的结论。

第四节、交通事故认定行为不属于不可诉的具体行政行为。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，不可诉的具体行政行为有以下三种：

1、国家行为。其包括两个内容：国防行为和外交行为。从以上对交通事故认定行为的分析看，很明显不属于国家行为。

2、内部行为。主要包括对其工作人员的奖惩、任免、提级、福利待遇等。而交通事故认定行为的一方当事人是公民、法人或者其他组织，其和公安交警部门不是隶属关系，也不是行政上的上下级关系，所以不是内部行为。

3、法律规定由行政机关最终裁决的行为。现行法律中没有规定交通事故认定行为是终局裁决。

因此，道路交通事故责任认定书不属于不可诉的具体行政行为。

第五节、从法律的基本理论和法治的基本要求考虑，从现行法律、法规和司法解释的规定分析，交通事故认定行为应当接受司法审查。

我国已经把“依法治国”作为宪法原则，在法制国家里没有任何不受法律约束、超乎法律之外的行为。 尤其是在我国加入WTO之后，必须履行WTO规则的承诺，司法审查面临现代司法理念的全新考验。

从现行法律、法规和司法解释的规定性分析，《行政诉讼法》规定的受案范围为，只要行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼，人民法院就应当受理。排除诉讼的只有法定的几种情形。最高法院和公安部法发[1992]39号通知对责任认定进行行政诉讼的禁止性规定，有与当事人联合发文之嫌，还与法律规定精神不一致。并且，最高法院法释[2000]8号《若干问题的解释》第98条规定“最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”依照此规定，最高法院和公安部法发[1992]39号通知虽然整体并未失效，但是，其与最新司法解释不一致的个别条款的规定，即对责任认定进行行政诉讼的禁止，理所当然不再具有约束力。

《交通安全法》的颁布，明确了交通事故认定行为是公安交警部门根据法律的授权，就特定的交通事故进行勘验、检查、调查和鉴定，确认事故的事实和成因，确认特定的事故当事人在事故中的过错和应承担的责任等连续、动态、具体的行政确认行为，所有争议都解决了。

总之，交通事故认定行为不受司法审查的情况已经成为历史，历史的车轮滚滚向前，这一历史已经一去不复返了。

第二部分、关于最高人民法院的公告案例。

最高人民法院公报2001年第五期公布了福建省龙岩市中级人民法院审理的公民不服公安交警大队作出的道路交通事故责任认定提起的行政诉讼案例。该案经一、二审判决，撤消了龙岩市公安交警大队作出的道路交通事故责任认定。最高人民法院公报2002年第五期又公布了四川省泸州市中级人民法院审理的公民因不服交通事故认定提起行政诉讼案的判例。该案经过一、二审阶段的审理，同样以撤消公安交警部门的交通事故责任认定而告终。这两个案例的公布，说明了最高人民法院对公安交警部门的交通事故认定行为的可诉性态度，明确了地方法院依法可以受理和审判不服交通事故认定行为的行政诉讼的精神，地方法院有权对交通事故认定行为进行司法审查，使各级人民法院有了参照执行的范例。虽然我国不是采用判例法的国家，但最高人民法院公报上的判例对司法实践具有重要的指导作用，某一案件的判决一旦被最高人民法院的公报刊载，即意味着最高人民法院认同该案的审判结果，体现着最高人民法院对该类案件的态度。这也是对交通事故认定行为不服，可以提起行政诉讼的有效支撑。

这是在《交通安全法》颁布之前，存在争议的情况下，最高院才进行表态。《交通安全法》有关规定的立法精神与最高人民法院公布有关案例所体现的司法精神是一脉相承的。有法可依，大家依法办事就行了。

第三部分、本案所审理的交通事故认定在认定事实、认定程序和适用法律上存在严重错误，应当予以撤消。

第一节、认定事实上的错误

该交通事故认定称2004年5月31日9时50分，原告之子李×峰驾驶二轮摩托车由南向北行驶超越同方向行驶的杨×青驾驶的农用三轮车时相挂，并与佟×青驾驶的农五轮相撞，肇事后，杨×青、佟×青驾车驶离现场。这一对事实的认定是严重错误的。

1、被告认定交通事故的发生时间错误。发生事故的时间是2004年5月31日9时左右，有李××、米××等人的的证言为证。本案被告及两位第三人对李××、米××等有关证人证明的事故发生时间均没有异议，可以认定发生事故的时间就是2004年5月31日9时左右。

2、被告认定交通事故的原因是李×峰超越杨×青驾驶的农用三轮车时相挂并与佟×青的农五轮相撞，这一认定是错误的。摩托车与佟×青的农五轮相撞前被杨×青的三轮车挂了，方向失控，因此被告不能以摩托车的倒地位置认定李×锋逆行超车。被告认定李×峰违章超车的证据只有第三人佟×青及其同车人的陈述，除此之外不再有其他证据。佟×青是本案的利害关系人，同车人李江山又是其同乡，不能排除为逃避责任而作虚假陈述的可能；并且佟×青和李×山的陈述以及佟×青当庭所讲的摩托车比三轮车快的说法，与客观证据即留在三轮车上的划痕方向相矛盾。从客观证据中的三轮车上留下的从前向后的划痕可以作出一个判断——三轮车与摩托车相挂时，三轮车的速度比摩托车的速度会快出很多。可以进而作出的判断，是农三轮挂了摩托车。佟×青和李江山所述的“摩托车速度很快，超越三轮车，挂了一下就撞在五轮车上”以及“摩托车比三轮车快”的说法与客观证据不符。故，关于受害人超车的陈述内容显属虚假。这二人的在事故处理中的关于时间和摩托车超车的陈述在事故认定和本案审理中不能被采信。

3、从可查证的事实看，杨×青在超越（或按被告的不能讲是超车的说法，那就叫它“绕过”也可以）同方向前行的的几辆自行车时，没有鸣号示意自行车避让，没有后视镜可观察与摩托车的距离，就直接向左打了方向，挂上了摩托车，在农三轮左侧留下从前向后的划痕，致使摩托车偏离方向与农五轮相撞。其在事故处理中的“对面方向驶来一辆农五轮，我就顺右侧机动车道正常向北行驶，车速不快，与农五轮会车”以及庭审中“怠速行驶”的陈述显然虚假。从农三轮左侧留下的从前向后的划痕可以看出，杨×青的农三轮是从摩托车和自行车中间超越。杨×青是在有对方来车要会车时从同方向的车辆的右侧超越，这是严重的违章行为，是造成本次事故的直接原因。

4、交通事故认定书认为“肇事后，杨×青、佟×青驾车驶离现场”更是错误至极。《交通安全法》第七十条规定：在道路上发生交通事故，车辆驾驶人应当立即停车，保护现场，造成人身伤亡的，车辆驾驶人应当立即抢救受伤人员，并迅速报告执勤的交通警察或者公安机关交通管理部门。第七十一条规定了交通肇事后逃逸的情况，而在现实生活中，交通肇事后逃逸有多种表现形式。从巨大的事故撞击声音可以认定杨×青应明知发生交通事故，且自己有违章行为，却佯撞不知道，自行逃跑，是典型的交通肇事后逃逸的行为。佟×青在发生事故后，不是立即停车，保护现场，抢救伤员，而是在明知受害人“伤的不轻”的情况下，以追农三轮为幌子，弃重伤员在现场于不顾，其主观目的无非是待被害人因未能及时抢救而死亡后，可以少承担赔偿责任，可以逃避可能要承担的高昂医疗费用和高额伤残赔偿金的法律责任的追究。这不是逃逸是什么？肇事后没有报案，不抢救伤员，没有保护现场，擅自离开现场，并且，两位第三人即肇事者始终都没有报警，没有打急救电话。致被害人错过最佳抢救时机而死亡。李江山的陈述与实际急救情况不符。这就是《交通安全法》及其《实施细则》规定的逃逸。

5、杨×青、佟×青在事故发生后，弃重伤员在现场于不顾，自行逃逸，致李×峰、李×红延误抢救时机，后因抢救无效死亡。这一重要情节应在交通事故认定中体现。

第二节、法律程序错误

被告在庭审中不能提交《交通事故报案登记表》可视为没有该证据，被告违反了《程序规定》第九条。因杨×青、佟×青没有保护现场，应当对事故车辆进行鉴定，以认定事故原因，但被告只是派处理事故的干警做鉴定，而没有指派或委托专业技术人员、具备资格的的机构进行鉴定，违反了《程序规定》第三十九条之规定，也因此不能未认定行为提供客观、全面的鉴定结论。其所谓的痕迹鉴定只能是勘验记录，并不存在鉴定的内容。

第三节、该交通事故认定在适用法律上存在严重错误

如前所述，被告在该具体行政行为中认定事实错误，发生事故的根本原因是杨×青在会车时违章超车，致李×峰、李×红延误抢救时机后抢救无效死亡的原因是杨×青、佟×青肇事后驾车逃逸，弃被害人于不顾。应认定杨×青违反了《交通安全法》第十九条规定、《实施条例》第十六条、第四十七条规定和国家强制标准GB7258-1997《机动车运行安全技术条件》第7.6.13、7.7.1.1和11.2.1条的规定，杨×青、佟×青均违反了《交通安全法》第七十条规定。受害人李×峰驾驶无牌车辆、没有驾驶证、没戴头盔的违法行为不是本次交通事故发生的根本原因。本案应适用《实施条例》第九十一条、九十二条规定。

综上，被告的交通事故认定行为是《行政诉讼法》规定的可诉的具体行政行为。该交通事故认定行为认定事实错误，程序违法，适用法律错误，应予撤销，并责令被告限期重新作出新的具体行政行为。同时，本律师提醒被告，本案所涉及的交通事故很可能是一起涉嫌交通肇事后逃逸致人死亡或间接故意杀人的严重的刑事案件，也请被告在作出新的认定时慎重对待。

以上意见请法庭参考。

                               代理律师：  韩君杰

                               河北××律师事务所

                               二oo四年八月六日